A regularização fundiária está regulamentada na Lei nº 13.465/17 e no Decreto nº 9.310/18. É conceituada como o instrumento da política urbana destinado a promover medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação de núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes.

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A regularização fundiária urbana fundamenta-se em três importantes aspectos: a) é aplicável somente para núcleo urbano informal consolidado; b) o assentamento deve possuir uso e características urbanas; c) envolve medidas jurídicas, sociais, ambientais e urbanísticas.

A Lei nº 13.465/17 poderá ser adotada pelo Administrador Público na regularização de loteamentos, desmembramentos, desdobros, condomínios de casas, condomínios de lotes, conjuntos habitacionais, bairros irregulares, ocupados ilegalmente ou invadidos em violação a legislação penal. O critério fundamental é que seja “qualificado” e “declarado” pelo Município como “núcleo urbano informal consolidado”.

A regularização de assentamentos rurais, destinados à agricultura, pecuária, extrativismo e agroindústria, é de competência privativa da União. Já a regularização de assentamentos urbanos, com atividades de moradia, comércio, serviços, indústria, recreação e lazer, é de competência privativa do Município. O Estado poderá colaborar mediante a celebração de convênio para assessoria, repasse de recursos públicos ou aprovação ambiental, quando for o caso.

A dignidade da pessoa humana e o respeito à ordem pública somente podem estar presentes de modo completo se a regularização envolver o conjunto de medidas jurídicas, sociais, ambientais e urbanísticas que tornem o assentamento irregular em um bairro ou empreendimento equipado com abastecimento de água, fornecimento de energia domiciliar, drenagem de águas públicas, esgotamento sanitário e equipamentos comunitários. A simples abertura de matrículas individuais com o reconhecimento dos direitos reais dos ocupantes é insuficiente para atender ao propósito da Lei nº 13.465/17. A regularização fundiária deve ser integral, completa e una, dela não fazendo parte a regularização urbanística, isto é, o licenciamento municipal das construções, que será realizado independente e posteriormente a esta.

O Município é o ente federativo competente para promover o licenciamento urbanístico do núcleo urbano informal consolidado. A aprovação da regularização fundiária é de competência municipal e o Estado somente participará da aprovação ambiental se o Município não possuir órgão ambiental capacitado. O licenciamento é atividade-fim da Administração Pública, não podendo ser terceirizado à particulares, empresas e associações o procedimento administrativo de análise e aprovação.

Da análise complexa e sistemática do ordenamento jurídico brasileiro, não deve ser adotada a regularização fundiária urbana quando: a) o núcleo urbano informal consolidado estiver situado em unidade de conservação de proteção integral; b) estiver situado em área de risco, insuscetível de eliminação, correção ou administração do risco na parcela por ele afetada; c) existir decisão judicial específica que impeça a análise, aprovação e registro da regularização; d) for terreno público, classificado como Reurb-E, ocupado após 22/12/16.

Quem faz regularização fundiária?

É comum afirmar que a Prefeitura é o órgão competente para promover a regularização das ocupações ilegais. Fala-se no “poder-dever” de regularizar, decorrente da competência constitucional que todos os Municípios possuem em “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal).

Ainda segundo a Constituição Federal, “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (artigo 182, da Constituição Federal).

O Estatuto da Cidade reforça isso, ao estabelecer no artigo 2º, inciso XVI, que “a política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana”, mediante a “regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais”.

E nos termos do artigo 4º, do Estatuto da Cidade, serão utilizados, entre outros instrumentos da política urbana, a “regularização fundiária”.

Embora o artigo 40, caput, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, estabeleça que o Município “poderá” regularizar o loteamento ou desmembramento, isso é interpretado como um “dever”, e é assunto pacífico na jurisprudência dos tribunais o “dever” atribuído ao Município em fiscalizar a ocupação do solo urbano. Assim já decidiu o Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul:

O artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal, prevê a obrigação dos municípios na promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano. Não se está diante de mera discricionariedade, sendo que o artigo 40, da Lei 6.766/76, expõe, em verdade, o poder-dever do ente municipal em promover o adequado ordenamento territorial. Trata-se, portanto, de uma atuação vinculada, e não discricionária. Precedentes STJ e TJRGS. Desta feita, no caso, deveria o Município de Gravataí, no exercício do seu poder de polícia, adotar medidas visando coibir tais situações de parcelamento irregular do solo urbano. Assim não fazendo, evidente que se omitiu nesse desiderato, não sendo plausível a alegação acerca da discricionariedade administrativa para se eximir de tais obrigações, mormente por haver norma legal expressa prevendo a sua responsabilidade pela regularização da área. Vale destacar que o fato de o loteamento contar com infraestrutura básica não afasta a obrigação do ente público de promover a necessária regularização fundiária da área na qual situado. (Apelação / Remessa Necessária, Nº 70085151652, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: João Barcelos de Souza Junior, Julgado em: 29-09-2021)

É dever do Município, na hipótese de inércia dos loteadores, zelar pela regularização de loteamentos urbanos irregulares. O Município tem a obrigação de fiscalizar o loteamento e de impedir que ele se dê de forma irregular e, portanto, as obras necessárias à neutralização dos efeitos de sua omissão não estão reservadas à discricionariedade do Poder Público. Notificações e embargos não bastam para isentar o Município de sua responsabilidade, eis que tem ao seu alcance outras medidas mais eficazes, tal como a propositura de ações judiciais cautelares visando impedir o parcelamento irregular do solo ou o avanço do empreendimento. É dever do Município fiscalizar os loteamentos, desde a aprovação até a execução de obras. A responsabilidade é solidária do Município e do loteador pela inexecução das obras de infraestrutura urbana.

“É pacífico o entendimento desta Corte Superior de que o Município tem o poder-dever de agir para fiscalizar e regularizar loteamento irregular, pois é o responsável pelo parcelamento, uso e ocupação do solo urbano, atividade essa que é vinculada, e não discricionária. Legitimidade passiva do ente municipal para figurar em ação civil pública que objetiva a regularização de loteamento irregular. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, provido” (REsp 447433 / SP, Rei Mm. Denise Arruda, em 1°.06.2006, DJ 22.06.2006 p. 178).

Forçoso concluir que a Municipalidade tem o dever e não a faculdade de regularizar o uso, no parcelamento e na ocupação do solo, para assegurar o respeito aos padrões urbanísticos e bem-estar, porquanto a regularização decorre do interesse público e este é indisponível. (STJ – Recurso Especial nº 448.216/SP)

É inegável a obrigação do Município de ordenar a ocupação do solo urbano, promovendo a regularização de loteamentos clandestinos. Poder-dever da Municipalidade de fiscalizar e regularizar o parcelamento do solo (artigo 40, da Lei 6.766/79). Condenação solidária do Município e dos loteadores. (TJSP – Apelação Cível nº 2-56.2005.8.26.0337)

O Tribunal firmou entendimento contrário, assentando: “o Poder Público tem o poder-dever de substituir o parcelador inadimplente na execução de obras de infra-estrutura ou na formalização e regularização dos loteamentos e, em decorrência, sub-rogar-se em seus direitos. Tem o poder, porque lhe compete fiscalizar e coordenar a urbanização. Tem o dever, porque ao aprovar o loteamento, tornou-se responsável perante toda a coletividade.” O entendimento não merece qualquer censura, pois em harmonia com a jurisprudência desta Corte, firmada no sentido de que cumpre ao Município regularizar o parcelamento, as edificações, o uso e a ocupação do solo, sendo esta competência vinculada. (STJ – AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 57.033 – SP (2011/0166155-8))

“RECURSO ESPECIAL. DIREITO URBANÍSTICO. LOTEAMENTO IRREGULAR. MUNICÍPIO. PODER-DEVER DE REGULARIZAÇÃO. 1. O art. 40 da lei 6.766/79 deve ser aplicado e interpretado à luz da Constituição Federal e da Carta Estadual. 2. A Municipalidade tem o dever e não a faculdade de regularizar o uso, no parcelamento e na ocupação do solo, para assegurar o respeito aos padrões urbanísticos e o bem-estar da população. 3. As administrações municipais possuem mecanismos de autotutela, podendo obstar a implantação imoderada de loteamentos clandestinos e irregulares, sem necessitarem recorrer a ordens judiciais para coibir os abusos decorrentes da especulação imobiliária por todo o País, encerrando uma verdadeira contraditio in terminis a Municipalidade opor-se a regularizar situações de fato já consolidadas. (…) 5. O Município tem o poder-dever de agir para que o loteamento urbano irregular passe a atender o regulamento específico para a sua constituição. 6. Se ao Município é imposta, ex lege, a obrigação de fazer, procede a pretensão deduzida na ação civil pública, cujo escopo é exatamente a imputação do facere, às expensas do violador da norma urbanístico-ambiental. 7. Recurso especial provido.” (REsp 448.216/SP, 1ª Turma, Rel. Min. Luiz Fux, DJ de 17.11.2003, p. 204)

Sob a ótica do Superior Tribunal de Justiça, a regularização dos loteamentos urbanos traduz verdadeiro poder-dever da municipalidade, haja vista a atribuição constitucional e legal do ente municipal em promover a adequada ocupação do solo urbano, e, no caso específico, a regularização de loteamentos irregulares, independentemente da omissão do loteador. A omissão da Administração Pública, ao se recusar a promover a regularização fundiária dos lotes, é manifestamente ilegal, pois favorece a situação de informalidade e ocupação urbana desordenada e contribui com a deterioração urbana e ambiental. A despeito disso, a responsabilidade pela realização de obras de infraestrutura, necessárias à regularização do empreendimento privado clandestino, é, primariamente, do loteador, e apenas subsidiariamente, do Município.

Quais são os requisitos para que ocorra a regularização fundiária?

A definição de um assentamento consolidado foi estabelecida pelo legislador para que sejam considerados três conceitos previstos nos incisos I, II e III, do artigo 11, da Lei nº 13.465/17, que constituem os elementos universais para identificação de um “núcleo urbano informal consolidado”, sujeito as regras da Lei nº 13.465/17 e do Decreto nº 9.310/18. Veremos adiante os três conceitos fixados pelo legislador: a) núcleo urbano; b) núcleo urbano informal; c) núcleo urbano informal consolidado.

Segundo o artigo 47, I, da Lei nº 11.977/09, já revogado, “área urbana” era a “parcela do território, contínua ou não, incluída no perímetro urbano pelo Plano Diretor ou por lei municipal específica.”

Pelo artigo 11, I, da Lei nº 13.465/17 e artigo 3º, I, do Decreto nº 9.310/18, “núcleo urbano” é o “assentamento humano, com uso e características urbanas, constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868, de 12 de dezembro de 1972, independentemente da propriedade do solo, ainda que situado em área qualificada ou inscrita como rural”.

Aqui ainda não estamos diante de uma situação informal ou consolidada, pois isso o legislador vai dispor nos incisos II e III, do mencionado artigo 11. Nessa primeira conceituação, a preocupação do legislador é trazer uma definição para os núcleos urbanos, de uma forma geral, assim como fazia a Lei nº 11.977/09 ao se referir a “área urbana”. Essa definição, entretanto, aplica-se apenas para fins de regularização fundiária urbana.

O núcleo urbano, pela lei nova, para que assim o seja considerado, deve apresentar alguns elementos:

a) assentamento humano;

b) com uso e características urbanas;

c) constituído por unidades imobiliárias de área inferior à fração mínima de parcelamento prevista na Lei nº 5.868/72;

d) independentemente da propriedade do solo;

e) ainda que qualificada ou inscrita como rural.

A Lei nº 11.977/09 não tinha uma definição de “área urbana informal”. Essa conceituação passa a ser empregada pela Lei nº 13.465/17, artigo 11, inciso II, e pelo artigo 3º, inciso II, do Decreto nº 9.310/18, segundo o qual “núcleo urbano informal” é “aquele clandestino, irregular ou no qual não foi possível realizar, por qualquer modo, a titulação de seus ocupantes, ainda que atendida a legislação vigente à época de sua implantação ou regularização”.

O artigo 11, inciso II, da Lei nº 13.465/17 adota a conceituação da doutrina antiga, especialmente de Diógenes Gasparini, que distinguia os parcelamentos do solo em legais e ilegais. Diógenes subdividia os parcelamentos ilegais em clandestinos e irregulares.

É núcleo urbano informal consolidado “aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município”, nos termos do artigo 11, inciso III, da Lei nº 13.465/17 e artigo 3º, inciso III, do Decreto nº 9.310/18.

Pelo artigo 21, § 3º, da Medida Provisória nº 759/16, que foi convertida na Lei nº 13.465/17, seriam “núcleos urbanos informais consolidados: I – aqueles existentes na data de publicação desta Medida Provisória; e II – aqueles de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelos Municípios ou pelo Distrito Federal”.

Essa medida provisória foi assinada em 22 de dezembro de 2016 e publicada em 23 de dezembro de 2016. Desse modo, pelo texto original dela, somente seriam considerados como “núcleo urbano informal consolidado” e poderiam ser regularizados os existentes em 23/12/2016, data de publicação da Medida Provisória nº 759/16.

No entanto, através de emenda parlamentar, o conceito de núcleo urbano informal consolidado proposto pela União foi alterado para que não mais exista uma data limite para o Município admitir a regularização de núcleos urbanos informais consolidados. O texto original da Medida Provisória nº 759/16 previa um marco temporal, uma data limite de existência ou implantação desses núcleos para que fossem qualificados como consolidados. É uma exigência que desapareceu do conceito de “núcleo urbano informal consolidado”. Como vemos pelo exposto no artigo 11, III, da Lei nº 13.465/17, “núcleo urbano informal consolidado” é “aquele de difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município”. Não há qualquer menção que esses núcleos sejam existentes em 22/12/16 ou anteriores a publicação da própria Lei nº 13.465/17. Nada disso foi exigido.

Estando a Prefeitura convencida de que foi implantado um núcleo e ele está efetivamente consolidado, poderá aplicar a Lei nº 13.465/17 independentemente da data em que tenha ocorrido essa consolidação, mesmo que posterior a entrada em vigor da Medida Provisória nº 759/16 ou da Lei nº 13.465/17.

Se por um lado emenda parlamentar tenha excluído o marco temporal, outras emendas parlamentares inseriram no texto original da Medida Provisória algumas restrições para o núcleo urbano informal consolidado implantado após 22 de dezembro de 2016 (data de assinatura da Medida Provisória nº 759/16).

Pelo artigo 9º, §2º, da Lei nº 13.465/17, “a Reurb promovida mediante legitimação fundiária somente poderá ser aplicada para os núcleos urbanos informais comprovadamente existentes, na forma desta Lei, até 22 de dezembro de 2016”. E pelo artigo 23, “a legitimação fundiária constitui forma originária de aquisição do direito real de propriedade conferido por ato do poder público, exclusivamente no âmbito da Reurb, àquele que detiver em área pública ou possuir em área privada, como sua, unidade imobiliária com destinação urbana, integrante de núcleo urbano informal consolidado existente em 22 de dezembro de 2016”.

Mesmo sendo possível regularizar núcleo urbano informal consolidado após a entrada em vigor da nova legislação, a “legitimação fundiária” somente será possível se isso tiver ocorrido até 22 de dezembro de 2016, que é a data de assinatura da Medida Provisória nº 759/16.

Da mesma forma o artigo 98, da Lei nº 13.465/17, ao dispor sobre a venda dos lotes aos ocupantes pelo Poder Público quando a ocupação incidir sobre imóvel público: “Fica facultado aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal utilizar a prerrogativa de venda direta aos ocupantes de suas áreas públicas objeto da Reurb-E, dispensados os procedimentos exigidos pela Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e desde que os imóveis se encontrem ocupados até 22 de dezembro de 2016, devendo regulamentar o processo em legislação própria nos moldes do disposto no art. 84 desta Lei”.

E a nova redação dada aos artigos 1º, 2º e 9º da Medida Provisória nº 2.220/01 também impõe como um dos requisitos da “concessão de uso especial para fins de moradia” e da “autorização de uso” que a “posse” seja anterior a 22 de dezembro de 2016.

Os demais institutos jurídicos aptos a conferir domínio ou posse aos ocupantes não exigem esse marco temporal. É o caso da “legitimação de posse”, da “concessão de direito real de uso”, dos “contratos de compromisso de compra e venda”, da “usucapião”.

Houve uma evolução do legislador nesta conceituação, pois a matéria de núcleo urbano consolidado, área urbana consolidada, assentamento consolidado ou ocupação antrópica consolidada era tratada com um rigor maior pelas regulamentações passadas, que tinham previsão na Resolução CONAMA nº 303/02, na Lei nº 11.977/09 e em diversas normas de Corregedorias Gerais da Justiça destinadas aos serviços extrajudiciais.

Com a nova legislação, os Municípios assumem integralmente a competência para definir o que será qualificado como núcleo urbano informal consolidado.

Deverá a Prefeitura, na decisão que instaura o procedimento de regularização fundiária, declarar que o terreno constitui um “núcleo urbano informal consolidado”, situação permanente e de difícil reversão ao statu quo, isto é, à situação anterior das construções e das interferências ambientais e urbanísticas implementadas no imóvel, considerando alguns aspectos:

a) o tempo da ocupação com a verificação de eventuais documentos públicos ou privados, contas de luz, de água, tributos, intimações, embargos, contratos informais, fotos aéreas e do local, ofícios de órgãos públicos, ações judiciais, autuações criminais, que demostrem não se tratar de uma ocupação recente e, para fins de “legitimação fundiária”, “venda direta” ou “concessão de uso especial”, esteja consolidada até 22/12/16;

b) a natureza das edificações tem por objetivo identificar se são construções de natureza permanente que demandem prejuízo a sua demolição ou desmanche, ou se são apenas ocupações temporárias, como tendas ou coberturas de madeiras, facilmente removíveis, as quais não atendem ao requisito de “difícil reversão”;

c) a existência das vias de circulação, com a menção de sua localização em planos administrativos, é um indicativo de situação consolidada, com a formação de um bairro, com ruas ou passagens que garantam acessibilidade aos ocupantes;

d) a presença de equipamentos públicos, mesmo em assentamentos clandestinos demonstra o reconhecimento da situação de fato do assentamento urbano, e é comum, pois no cumprimento dos direitos fundamentais ou sociais assegurados pela Constituição Federal, pode ser que no imóvel já exista rede de água, esgoto, drenagem ou iluminação pública e domiciliar executados pelo próprio Poder Público, além disso, nos loteamentos mesmo que clandestinos ou irregulares, pode ser que o loteador tenha executado a infraestrutura urbana, total ou parcialmente;

e) circunstâncias de natureza cultural também devem ser levadas em consideração, pois pode ser um núcleo formado por pessoas que se identificam de alguma forma por laços tradicionais, religiosos, culturais, étnicos, que ali estabeleceram suas rotinas, seus estudos, seus locais de trabalho há anos, constituindo valores imateriais, que transcendem a simples apresentação de documentos, e exigem relatórios e pareceres da equipe de apoio social que demostre tais circunstâncias, isto é, o vínculo social que possuem com a terra que ocupam e o bairro que a circunda;

f) ainda podem ser incluídas outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município, tal como a existência de um cadastro imobiliário na Prefeitura para fins de lançamento individual do IPTU para cada unidade ocupada, o que é suficiente para demonstrar que o Município está reconhecendo e aceitando o assentamento, ou, ainda, podemos citar a concessão de títulos de posse ou a expedição de alvarás de construção, que também pressupõem o reconhecimento formal da situação consolidada e irreversível.

A demonstração da situação consolidada é requisito fundamental para o Administrador Público se valer dos benefícios da Lei nº 13.465/17 na regularização fundiária de sua cidade e deverá fazê-lo já na primeira etapa do procedimento de regularização fundiária, que é o requerimento e a decisão de instauração da Reurb. Só há razão para instaurar a Reurb se for núcleo consolidado e será este importante elemento da regularização que deverá ficar declarado e muito bem demonstrado no requerimento, na decisão e, consequentemente, no processo administrativo.

Qual a importância da regularização fundiária?

A “moradia” é um direito social previsto no artigo 6º, da Constituição Federal, incluído pela Emenda Constitucional nº 26/00. Esse direito tem relação com o artigo 1º, III, da Constituição Federal, ao dispor que o Brasil tem como um dos “fundamentos” a “dignidade da pessoa humana”. E o artigo 3º, III, também do Texto Constitucional, reforça esse mandamento ao constituir como um dos objetivos fundamentais do Brasil “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”.

O direito à moradia no ordenamento jurídico brasileiro é resultado da “Declaração Universal dos Direitos Humanos”, aprovada na Assembleia das Nações Unidas em 10 de dezembro de 1948. Estabelece seu artigo 25 que “todo ser humano tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e à sua família saúde, bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência em circunstâncias fora de seu controle”.

Além disso, o Brasil é signatário do “Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais”, aprovado na Assembleia das Nações Unidas em 19 de dezembro de 1966. Estabelece em seu artigo 11, que “os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a um nível de vida adequando para si próprio e sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma melhoria contínua de suas condições de vida”. Ainda segundo essa norma, “os Estados Partes tomarão medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito, reconhecendo, nesse sentido, a importância essencial da cooperação internacional fundada no livre consentimento”.

O direito de usar, gozar e dispor livremente veio condicionado ao exercício adequado da propriedade, que deve estar voltado às finalidades econômicas e sociais de seu uso, com respeito ao meio ambiente e ao patrimônio cultural, histórico e artístico. Segundo Venicio Antonio de Paula Salles, Desembargador da 12ª Câmara de Direito Público do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, “as cidades devem ser organizadas ou reorganizadas, cumprindo as metas de bem-estar social, com a dignificação humana, realizada pela conquista da melhor qualidade de vida”. A função social deve ser compreendida com o implemento de vários instrumentos da política urbana. Dentre esses, assume especial relevância a regularização fundiária1.

Estabelece o artigo 5º, XXII e XXIII, da Constituição Federal, que “é garantido o direito de propriedade”, mas “a propriedade atenderá a sua função social”. E de acordo com o artigo 170, II, III e VII, da Constituição Federal “a ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar à todos existência digna, conforme os ditames da justiça social”, observados, dentre outros, os princípios da “propriedade privada”, da “função social da propriedade” e da “redução das desigualdades regionais e sociais”.

A regularização de “núcleo urbano informal consolidado” garante a conformidade da propriedade com sua função social, ao assegurar que os ocupantes do assentamento permaneçam no local e sejam atendidos com os serviços públicos de infraestrutura e instalação de equipamentos comunitários. Afasta-se o interesse individual, do proprietário do terreno, quando verificado e declarado pela Prefeitura a consolidação do núcleo, em razão de sua difícil reversão, considerados o tempo da ocupação, a natureza das edificações, a localização das vias de circulação e a presença de equipamentos públicos, entre outras circunstâncias a serem avaliadas pelo Município.

A ideia fundamental e que caracteriza juridicamente o instituto da regularização fundiária, é no sentido de afirmar que o interesse público deve prevalecer sobre o interesse privado. Torna evidente que o equilíbrio das forças sociais é resultante da harmonia entre direitos opostos. E que em benefício do bem comum não deve prevalecer nunca o interesse que consubstancia o direito particular. A tese é válida para todas as legislações. O direito individual termina onde começa o da sociedade. A comunhão social não seria possível sem a obrigação individual de sacrificar-se o interesse particular em favor do interesse comum.

A regularização fundiária é norma de ordem pública, de modo que apanha o bem e o desliga de qualquer apropriação desde o momento em que a decisão municipal instaura o procedimento administrativo de regularização fundiária.

A Administração Pública tem o “poder-dever” de promover a regularização fundiária. Não é uma escolha, uma ação voluntária e discricionária do Poder Executivo Municipal. É atributo constitucional, determinado pelo artigo 30, VIII, da Constituição quando estabelece competir ao Município o controle do uso, ocupação e parcelamento do solo. Se o terreno particular ou público possui um assentamento consolidado, a Administração não tem alternativa e somente possui uma direção para sua providência governamental: regularizá-lo. Podemos afirmar que a consolidação do núcleo, por si só, torna fisicamente impossível modificar a situação fática, sem que para isso ocorram sérios e graves prejuízos à comunidade. Se está consolidado, com moradores, com trabalhadores, com benfeitorias e endereços postais, com vínculos tradicionais ou culturais, cabe ao Direito reconhecer que é impossível destruir ou demolir um assentamento humano em prestígio a um direito individual subjetivo e privado do dono do terreno. A consolidação provoca a perda do direito de propriedade pelo seu titular originário. Somente se o núcleo urbano for área de risco ou área de interesse ecológico insuscetível de ocupação será preciso, logicamente, para segurança e preservação de interesses difusos maiores, remover as famílias e construções. Fora isso, o direito a prevalecer é o da moradia, conjugado pela concretização do princípio da “função social da propriedade”. Deveria o dono do terreno ter tomado as medidas de defesa da posse previstas no Direito antes que houvesse sua consolidação. A propriedade será daqueles que estão nela, ocupando, a possuindo, e formando um assentamento consolidado, sem que o dono originário tenha qualquer direito à indenização.

Esses terrenos, especialmente os particulares, quando resultam em núcleos consolidados, assim surgem muito pela omissão do dono do terreno, pela ausência de segurança com instalação de muro, cerca, vigilância, conservação. Provocam eles um dano urbanístico e ambiental, que resulta em medidas a serem adotadas pela Prefeitura para trazê-los a legalidade. Na verdade, o dono originário submete o Poder Público municipal a um ônus, que poderia ser evitado caso fosse diligente na proteção ao seu patrimônio pessoal.

Quem pode fazer Reurb?

Segundo o artigo 14, §1º, da Lei nº 13.465/17, “os legitimados poderão promover todos os atos necessários à regularização fundiária, inclusive requerer os atos de registro”. Com exceção da infraestrutura essencial, que possui regramento próprio, tal como na regularização de interesse social, onde o Município é o responsável pela execução da infraestrutura, conforme veremos adiante. A rigor, a maioria dos atos são privativos do Poder Público, tal como as decisões que deferem ou indeferem a instauração da Reurb e a expedição da Certidão de Regularização Fundiária – CRF. Se esses atos não forem praticados por quem tem competência para fazê-los serão nulos. Mesmo na notificação, o legislador refere-se ao “Município” quando menciona o responsável por ela. O requerimento, o projeto de regularização fundiária ou o simples pedido de registro é algo que admite a participação de particulares na sua produção, os demais atos são próprios da Administração. O licenciamento urbanístico, com a emissão de alvarás de construção, habite-se e demais licenças são atos privativos do Poder Público. É a chamada atividade-fim. Pode-se delegar quase tudo numa cidade, menos o licenciamento urbanístico, ambiental, o lançamento e arrecadação de tributos. São atividades de Estado e os particulares apenas podem colaborar nessas funções, com cursos, consultorias, sistemas de informação, estudos, pareceres e levantamentos técnicos ou ambientais.

Como solicitar Reurb?

Pelo artigo 40, da Lei Federal nº 6.766/79, a legitimidade para propor a regularização dos loteamentos ou desmembramentos é do Município ou do Distrito Federal. O loteador também poderá promover a regularização do parcelamento. É ele, aliás, quem possui preferência para dar início as medidas visando a regularização do parcelamento, já que compete ao Poder Público notificá-lo para que este proceda a regularização. Somente quando desatendida a notificação pelo loteador, é que o Poder Público assume o dever de realizar a regularização do parcelamento.

Já a Lei nº 13.465/17 amplia bastante a legitimidade para propor a regularização dos núcleos urbanos. São legitimados, conforme o seu artigo 14:

a) a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, diretamente ou por meio de entidades da administração pública indireta;

b) os seus beneficiários, individual ou coletivamente, diretamente ou por meio de cooperativas habitacionais, associações de moradores, fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana;

c) os proprietários de imóveis ou de terrenos, loteadores ou incorporadores;

d) a Defensoria Pública, em nome dos beneficiários hipossuficientes; e

e) o Ministério Público.

Disposição semelhante consta no artigo 7º, do Decreto nº 9.310/18.

A União, os Estados ou o Distrito Federal poderão requerer a instauração da Reurb quando forem titulares do imóvel sobre o qual está inserido o núcleo urbano informal consolidado.

Esses possuem o poder-dever de regularização das ocupações ilegais, decorrente do que estabelece o artigo 30, VIII, da Constituição Federal e artigo 40, da Lei nº 6.766/79. Seja o imóvel de domínio da União, do Estado ou de um particular, ou mesmo sem proprietário identificado, a Prefeitura não só “pode” requerer a instauração da Reurb, como “deve” e tem o “poder” para condução do procedimento de regularização fundiária. Embora a competência para legislar, para fazer leis, sobre Direito Urbanístico, seja da União, dos Estados ou do Distrito Federal, a verdade é que o licenciamento urbanístico, com os alvarás, licenças, habite-se, historicamente sempre esteve na competência privativa dos Municípios. Daí porque a doutrina e jurisprudência são pacíficos na obrigação dos Municípios promoverem as regularizações.

O requerimento da Reurb também pode ser apresentado pelos chamados beneficiários, que são os ocupantes das unidades imobiliárias, desde que instruam o requerimento com seus documentos pessoais e provando que residem na área onde pretendem a regularização fundiária. Como estabelece a lei, o requerimento poderá ser apresentado apenas por um beneficiário (individual) ou através de associação que os represente (coletivamente), instruindo o requerimento com documento que prove tal condição (estatuto social).

Fundações, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público ou outras associações civis que tenham por finalidade atividades nas áreas de desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana estão legitimadas para requerer a instauração de processo administrativo de regularização fundiária.

A “associação de moradores” habilitada para requerer a regularização fundiária é somente aquela instituída para cuidar dos interesses do “núcleo urbano informal consolidado” ou do bairro onde está inserido.

O estatuto social dessas instituições deverá constar dentre as finalidades sociais atividades voltadas para o desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana. Não é qualquer fundação, organização ou associação que pode requerer a Reurb, mas somente aquelas que possuam interesse direto na matéria, conforme previsto em seus fins sociais.

Além disso, as “organizações sociais” e as “organizações da sociedade civil de interesse público” possuem um tratamento diferente. As “organizações sociais” devem ser qualificadas pelo Poder Executivo, atendendo aos requisitos da Lei nº 9.637/98. Na cidade de São Paulo, a Lei nº 14.132/06 exige que as “organizações sociais” existam há pelo menos 05 (cinco) anos. Já as “organizações da sociedade civil de interesse público” são regulamentadas pela Lei nº 9.790/99, que dentre os requisitos exigidos para a qualificação, está o de estar constituída e em funcionamento há, no mínimo 03 (três) anos. Não será qualquer “organização social” ou “organização da sociedade civil de interesse público”, mas aqueles que possuam dentre suas finalidades estatutárias o “desenvolvimento urbano ou regularização fundiária urbana”.

Também pode requerer a Reurb o proprietário da área, que pode ser um particular ou reforçando o que já estabelece o inciso I, do artigo 14, da Lei nº 13.465/17, um dos entes federativos dono do imóvel. O proprietário além de interesse, tem obrigação de tomar medidas que protejam sua propriedade, respeitando as posturas municipais e cumprindo as determinações das autoridades competentes.

Na hipótese de ser um parcelamento do solo ilegal, que possua a figura do loteador ou incorporador, estes não são legitimados a requerer a Reurb. Essa responsabilidade do loteador ou incorporador decorre do artigo 40, da Lei nº 6.766/79.

Nem todas as ocupações ilegais são decorrentes de parcelamento do solo, isto é, loteamento, desmembramento, condomínios. Daí porque nem todas as ocupações ilegais possuem um responsável pela implantação ou um loteador ou incorporador.

Cabe a Defensoria Pública a promoção dos direitos humanos e a defesa, em todos os graus, judicial e extrajudicial, dos direitos individuais e coletivos, de forma integral e gratuita, aos necessitados, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal. Somente os hipossuficientes podem ser atendidos pela Defensória Pública e o legislador deixou isso bem claro no inciso IV, artigo 14, da Lei nº 13.465/17. Os hipossuficientes são assim classificados segundo critérios adotados pela Defensoria Pública da União. No caso da Reurb, os hipossuficientes precisam ser beneficiários, isto é, ocupantes, moradores do núcleo urbano informal consolidado. Somente na representação de ocupantes hipossuficientes é que poderá atuar a Defensoria Pública.

O Ministério Público também é legitimado a requerer a instauração da Reurb. Não são apenas ofícios ou requisições realizadas pelo Ministério Público pedindo informações ou cobrando solução, aqui o que o legislador prevê é um requerimento, nos termos do artigo 14, V, da Lei nº 13.465/17, onde literalmente o Promotor de Justiça requer a abertura do processo administrativo de regularização fundiária de determinado núcleo consolidado, pelos motivos que justificar.

Uma das pessoas legitimadas pelo artigo 14, da Lei nº 13.465/17 deverá apresentar ao Município ou ao Distrito Federal, conforme o caso, requerimento para instauração da Regularização Fundiária Urbana – Reurb.

Este requerimento deverá apresentar a qualificação do requerente, o interesse em solicitar a regularização, todos os fatos históricos de ocupação do núcleo urbano informal, juntando desde já desenhos, memoriais, certidões e todos os documentos que possuir relacionados a área ocupada.

Mesmo quando o requerente for o próprio Município ou o Distrito Federal, é necessário para o devido formalismo processual que o procedimento seja dado início com uma petição assinada pelo Chefe do Poder Executivo ou Secretário, dependendo da organização administrativa de cada ente federativo.

O requerimento poderá ser apresentado já com o Projeto de Regularização Fundiária ou poderá aguardar que o Poder Público indique as diretrizes para sua elaboração.

Na Reurb-E, compete ao requerente legitimado fornecer as certidões que comprovem a titularidade de domínio da área, providenciar o levantamento topográfico georreferenciado e apresentar o memorial descritivo da área e a planta do perímetro do núcleo urbano informal com demonstração, quando possível, das matrículas ou das transcrições atingidas (artigo 24, §15, do Decreto nº 9.310/18).

Quais os tipos de Reurb?

Não existem “tipos” de Reurb. O que existem, da melhor expressão técnico-científica, são as “modalidades” de regularização fundiária.

A regularização fundiária urbana é classificada em duas modalidades: a) regularização de interesse social, denominada Reurb-S, para os núcleos urbanos informais consolidados ocupados por população predominantemente de baixa renda; e b) regularização de interesse específico, denominada Reurb-E para os núcleos urbanos informais consolidados ocupados por população não classificada como de interesse social. Tudo que não é de interesse social (Reurb-S), que não é população predominantemente de baixa renda, será de interesse específico (Reurb-E). É desse modo que define o artigo 13, da Lei nº 13.465/17:

Art. 13. A Reurb compreende duas modalidades:

I – Reurb de Interesse Social (Reurb-S) – regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, assim declarados em ato do Poder Executivo municipal; e

II – Reurb de Interesse Específico (Reurb-E) – regularização fundiária aplicável aos núcleos urbanos informais ocupados por população não qualificada na hipótese de que trata o inciso I deste artigo.

O artigo 13, § 5º, da Lei nº 13.465/17 e também o artigo 5º, §8º, do Decreto nº 9.310/18, repetindo a norma, determina que “a classificação do interesse visa exclusivamente à identificação dos responsáveis pela implantação ou adequação das obras de infraestrutura essencial e ao reconhecimento do direito à gratuidade das custas e emolumentos notariais e registrais em favor daqueles a quem for atribuído o domínio das unidades imobiliárias regularizadas”.

Dessa forma, deixou bem claro o legislador que a distinção entre interesse social e interesse específico é aplicável para duas finalidades: a) a responsabilidade pela implantação das obras de infraestrutura; b) a isenção de taxas e emolumentos no Cartório de Registro de Imóveis.

Entretanto, a própria Lei também aplica essa classificação para fins de titulação dos ocupantes, tal como para restringir no artigo 23, §1º, a “legitimação fundiária” apenas na Reurb-S.

A classificação da modalidade de regularização fundiária poderá estar regulamentada por um decreto do Prefeito. Esse decreto regulamentador, é amplo e genérico, sendo aplicável a todos os núcleos urbanos informais consolidados. Não é obrigatório que exista esse decreto regulamentando a classificação pelo Município.

No entanto, a declaração da modalidade de regularização fundiária é obrigatória e deverá ocorrer através de um “ato administrativo”. Esse “ato administrativo” que classifica a regularização fundiária é a “decisão” que instaura o procedimento de regularização e deverá haver uma “decisão” para cada “núcleo urbano informal consolidado”.

Pelo artigo 6º, do Decreto nº 9.310/18, o critério para classificação como Reurb-S (interesse social) poderá ser regulamentado por ato do Poder Público municipal, consideradas as peculiaridades locais e regionais de cada ente federativo, e “não poderá ser superior ao quíntuplo do salário-mínimo vigente no País”.

Como vimos, a classificação da modalidade de regularização, se Reurb-S ou Reurb-E, é obrigatória, e ocorre na decisão de deferimento ou indeferimento de instauração da Reurb.

No entanto, essa classificação poderá, facultativamente, estar regulamentada anteriormente à decisão de deferimento da Reurb por um ato do Poder Executivo Municipal, sendo o decreto o ato administrativo mais adequado por produzir efeitos externos à Administração Pública. A finalidade do decreto municipal é estabelecer a composição ou a faixa da renda familiar para definição de população de baixa renda, que para ser classificada como Reurb-S (interesse social) não poderá ser superior a cinco salários-mínimos de renda mensal familiar. Poderá o Município, portanto, estabelecer qualquer composição ou faixa de renda familiar “até” cinco vezes o salário-mínimo. Poderá ser menor que esse patamar, mas nunca superior a ele.

Este decreto também poderá definir a proporção do que será considerado como núcleo “predominantemente” ocupado por famílias de baixa renda.

É um decreto regulamentador simples, que pode ter em seu artigo primeiro e principal a conceituação de núcleo urbano informal consolidado de interesse social nos seguintes termos: “é considerado núcleo urbano informal consolidado de interesse social, classificado como Reurb-S, o núcleo ocupado por 90% ou mais de famílias com renda mensal familiar de até cinco salários mínimos vigentes no país.”

É interessante observar que o legislador não denominou qual seria o ato administrativo declarando o núcleo como Reurb-S (interesse social) ou Reurb-E (interesse específico). Concluímos que esse ato administrativo seja a decisão que instaura o procedimento de regularização fundiária urbana. Assim é a partir da análise do artigo 30, inciso I, §2º e artigo 32, ambos da Lei nº 13.465/17, os quais estabelecem ser de competência do Município deferir o requerimento e classificar, caso a caso, uma das modalidades da Reurb no prazo de até 180 dias ou, neste mesmo prazo, indeferir o requerimento.

A classificação deve ser realizada caso a caso, conforme literalmente prevê o artigo 30, inciso I, e não poderá ser uma classificação genérica, aplicável para toda a cidade. Isto quer dizer que os núcleos urbanos informais consolidados devem ser regularizados individualmente e não todos de uma vez.

Dessa forma, o ato administrativo a que se refere o artigo 13, inciso I, da Lei nº 13.465/17 não é um decreto municipal, mas a decisão da autoridade competente deferindo ou indeferindo a instauração da Reurb. É lógico que a declaração classificando o núcleo urbano informal consolidado também pode ser realizada por um decreto municipal, que também é um ato administrativo, mas cabe destacar que o legislador não se referiu a decreto, mas sim a ato do Poder Executivo Municipal, que abrange um rol muito grande de atos administrativos.

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A regularização fundiária urbana é uma expressão adotada quando o legislador ou o profissional da área pretende se referir, exclusivamente, às regularizações fundiárias realizadas em “zona urbana”, “zona de expansão urbana” ou “zona de urbanização específica”. A regularização fundiária urbana está sujeita as regras da Lei nº 13.465/17, que a regulamenta.

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Como fazer regularização fundiária urbana?

O “procedimento administrativo” de regularização fundiária urbana está previsto e regulamentado no artigo 28, da Lei nº 13.465/17. Adotando os ensinamentos de José Cretella Júnior, conceituamos o “procedimento administrativo” de regularização fundiária urbana como o conjunto de atos praticados pelo Município, em ordem preestabelecida, objetivando uma decisão final da autoridade competente que aprove o projeto de regularização. Destacamos a expressão “processo administrativo”, que deve ser conceituado como os papéis e documentos em que se materializam os atos praticados no “procedimento”, como explica Plácido e Silva. Não se confunde “processo” com “procedimento”. O primeiro existe sempre como instrumento indispensável para o exercício da função administrativa. Tudo o que o Município providencia na regularização fundiária fica documentado em um “processo”. O “procedimento”, explica Maria Sylvia Zanella Di Pietro, é o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prática de certos atos administrativos. Equivale a rito, a forma de proceder. É uma sequência ordenada de atos administrativos para solução de uma demanda, isto é, a regularização do “núcleo urbano informal consolidado”.

Quando o núcleo urbano informal consolidado for Reurb-S (interesse social), ou quando for Reurb-E (interesse específico) de área pública com posterior ressarcimento ao Município, haverá despesas com o custeio do projeto de regularização e infraestrutura, a serem, em princípio, suportados pelo próprio Município. Segundo o artigo 4º, §3º, do Estatuto da Cidade, se a regularização fundiária demandar dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal deve ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil. Neste caso, deverá o Município, além de dar publicidade aos atos decisórios da Reurb, realizar audiências públicas apresentando para a comunidade que constitui o núcleo informal, bem como para os movimentos e entidades da sociedade civil, além da população em geral, o “projeto de regularização fundiária”, para que se discuta especificamente as despesas envolvendo a elaboração do projeto e as obras de infraestrutura essencial, equipamentos comunitários, melhorias habitacionais e o cronograma de execução.

As fases do procedimento de regularização fundiária urbana foram definidas pelo legislador federal. Estabelece o caput do artigo 28, da Lei nº 13.465/17:

Art. 28. A Reurb obedecerá às seguintes fases:

I – requerimento dos legitimados;

II – processamento administrativo do requerimento, no qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;

III – elaboração do projeto de regularização fundiária;

IV – saneamento do processo administrativo;

V – decisão da autoridade competente, mediante ato formal, ao qual se dará publicidade;

VI – expedição da CRF pelo Município; e

VII – registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado perante o oficial do cartório de registro de imóveis em que se situe a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada.

No mesmo sentido dispôs o artigo 21, do Decreto nº 9.310/18:

Art. 21. A Reurb obedecerá às seguintes fases:

I – requerimento dos legitimados;

II – processamento administrativo do requerimento, no qual será conferido prazo para manifestação dos titulares de direitos reais sobre o imóvel e dos confrontantes;

III – elaboração do projeto de regularização fundiária;

IV – saneamento do processo administrativo;

V – decisão da autoridade competente, por meio de ato formal, ao qual será dado publicidade;

VI – expedição da CRF pelo Município ou pelo Distrito Federal; e

VII – registro da CRF e do projeto de regularização fundiária aprovado no cartório de registro de imóveis em que se situe a unidade imobiliária com destinação urbana regularizada.

São objetivos da regularização fundiária urbana?

Os poderes públicos formularão e desenvolverão no espaço urbano as políticas de suas competências de acordo com os princípios de competitividade, sustentabilidade econômica, social e ambiental, ordenação territorial, eficiência energética e complexidade funcional, buscando que o solo seja ocupado de maneira eficiente, combinando seu uso de forma funcional.

Pelo artigo 10, da Lei nº 13.465/17, e pelo artigo 2º, do Decreto nº 9.310/18, constituem objetivos da Regularização Fundiária Urbana – Reurb:

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a) identificar os núcleos urbanos informais que devam ser regularizados, organizá-los e assegurar a prestação de serviços públicos aos seus ocupantes, de modo a melhorar as condições urbanísticas e ambientais em relação à situação de ocupação informal anterior;

É preciso que as Administrações Públicas Municipais atuem com uma adequada gestão urbanístico-ambiental, identificando através de relatórios e mapas os núcleos urbanos informais suscetíveis a regularização. O primeiro passo em um programa de regularização fundiária é a identificação daquilo que precisará ser regularizado. A organização desses núcleos urbanos informais destina-se a garantir acessibilidade e mobilidade, no seu interior ou nas vias que lhe dão acesso. A definição dos tamanhos dos lotes, os espaços ocupados pelo sistema viário, os usos permitidos, os parâmetros e índices urbanísticos. Além disso, a prestação dos serviços públicos essenciais deverá ser assegurada, com sistema de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgoto, drenagem das águas pluviais e energia domiciliar.

b) criar unidades imobiliárias compatíveis com o ordenamento territorial urbano e constituir sobre elas direitos reais em favor dos seus ocupantes;

Certos núcleos urbanos informais consolidados não possuem a identificação e registro formal das unidades imobiliárias, que podem ser constituídas em apartamentos, casas, lotes, lajes. A regularização fundiária é também destinada a isso, a estabelecer a criação oficial dessas unidades e atribuir, em cada uma delas, os direitos reais aos respectivos ocupantes. Cada apartamento, casa e lote será desenhado e descrito, sobre ele será identificado o ocupante, e assim será levado a registro. O propósito da regularização, como vimos, é estabelecer a adequada ocupação do conjunto (o bairro, a comunidade), mas também resolver o domínio das pessoas sobre as áreas que residem ou exercem suas atividades profissionais.

c) ampliar o acesso à terra urbanizada pela população de baixa renda, de modo a priorizar a permanência dos ocupantes nos próprios núcleos urbanos informais regularizados;

A distribuição da terra está a serviço da função social da propriedade. Não se trata de entregar livremente aos posseiros o domínio ou a posse formal dos terrenos por eles ocupados. O dono do terreno ou seu legítimo possuidor, sempre quando tem sua propriedade violada, pode se valer da ação reivindicatória, da ação de manutenção de posse ou da ação de reintegração de posse, como medidas judiciais, sem esquecer da legítima defesa da posse e do desforço possessório. Porém, se nada faz o titular, há uma presunção de que não tem interesse no terreno, pois se decorre um período, chamado de prescrição aquisitiva, estaremos diante da possibilidade de proposição de usucapião pelos ocupantes de áreas particulares. Mesmo assim, haverá a citação e possibilidade de contestação do titular de domínio no processo de usucapião. É importante ter a consciência da obrigação do proprietário do terreno em protegê-lo, mantendo a sua devida manutenção conforme os regulamentos urbanísticos e ambientais a respeito. A obrigação de manter o terreno limpo é do proprietário, assim como cercá-lo, protegê-lo com segurança privada e através de medidas judiciais, se for o caso. É uma consequência da propriedade. Cuidar e proteger do que é seu é um dos elementos que demonstram a satisfação da função social da propriedade, respeitados os parâmetros municipais, que pode simplesmente estar limitada a manutenção do terreno e pagamento do IPTU, como também pode ser que a Administração se valha de instrumentos urbanísticos, tal como o “parcelamento, edificação e utilização compulsórios”.

d) promover a integração social e a geração de emprego e renda;

A regularização fundiária urbana busca reduzir as diferenças estéticas, paisagísticas, de infraestrutura e serviços urbanos entre os diversos bairros da cidade. É comum que nos bairros mais nobres os lotes sejam maiores, os recuos frontais e laterais também, assim como a largura das ruas e calçadas. Nos bairros mais humildes não é isso que costumamos ver, pois há um adensamento urbano muito maior, provocado por um aproveitamento maior do espaço.

No que diz a geração de empregos e renda, é pouco provável que isso ocorra, pois a regularização fundiária destina-se àquilo que está consolidado. O que está implantado, consolidado, com moradores e estabelecimentos comerciais ou industriais, não vai mudar com o registro da regularização. As mesmas pessoas continuarão ali, ocupando os mesmos espaços, com os mesmos locais de trabalho. Evidente que haverá valorização imobiliária do terreno pois as unidades imobiliárias passam a ter uma matrícula. Se estivéssemos formando um novo bairro, com alienações ou concessões de áreas para a instalação de indústrias ou comércios e serviços temáticos (shopping center, parque de diversões), aí sim poderíamos falar em geração de emprego e renda. Manter o que já existe não gera emprego ou renda.

e) estimular a resolução extrajudicial de conflitos, em reforço à consensualidade e à cooperação entre Estado e sociedade;

A resolução extrajudicial de conflitos somente tem sentido se houver uma demanda judicial que impeça a regularização fundiária urbana. Essa demanda judicial pode ser decorrente de duas categorias distintas de ações: a) ação civil pública, geralmente proposta pelo Ministério Público, em defesa do meio ambiente ou da ordem urbanística; b) reivindicação, manutenção da posse ou reintegração da posse, propostas pelo proprietário ou legítimo possuidor do terreno. Em ambos os casos, conforme o artigo 74, da Lei nº 13.465/17, não é suficiente a propositura da ação judicial, pois deve haver decisão judicial específica que impeça a análise, aprovação e registro do projeto de regularização fundiária urbana.

Havendo uma dessas categoriais de demanda judicial, com a decisão judicial acima mencionada, surge para o Poder Público municipal a oportunidade de se valer da resolução extrajudicial de conflitos, que poderá resultar, em linhas gerais: a) em um acordo firmado com o Ministério Público nos autos da Ação Civil Pública, assumindo compromissos específicos que atendam ao interesse coletivo defendido na demanda; b) em acordo com o dono do terreno, para que este aliene, gratuita ou onerosamente, a propriedade dos lotes ocupados aos respectivos posseiros, ou até mesmo a doação livre de todo o terreno para o Município ou o emprego do “consórcio imobiliário”.

f) garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas;

Moradia digna é aquela que possui energia elétrica para que os habitantes tenham os equipamentos fundamentais para a vida em sociedade, tal como uma geladeira e um chuveiro para o banho quente. Assim como água potável para o consumo, a limpeza, a higiene. Viver em um bairro sem enchentes ou riscos de deslizamentos. Possuir uma casa que tenha condições estruturais compatíveis com as normas básicas de segurança e higidez da construção.

Aliás, o artigo 3º, inciso III, da Constituição Federal estabelece que são objetivos fundamentais da República “erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais”. E o artigo 5º, também da Constituição Federal dispõe que “todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade”.

g) garantir a efetivação da função social da propriedade;

Embora o artigo 5º, da Constituição Federal estabeleça que para todos é “garantido o direito de propriedade”, o mesmo dispositivo na sequência prevê que “a propriedade atenderá a sua função social” (incisos XII e XIII).

Garantir a função social da propriedade significa que esta deve ser usada conforme os parâmetros urbanísticos e edilícios fixados pelo Poder Público, bem como pela sua política de desenvolvimento institucional ou social. Isso pode ser efetivado mediante o zoneamento municipal, as normas sobre as edificações, os instrumentos de política urbana, tal como a ZEIS, a desapropriação, o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.

h) ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes;

Segundo o artigo 182, §2º, da Constituição Federal, “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor”. O plano diretor, portanto, é o “instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana”, e nele serão previstos os instrumentos de política urbana do Estatuto da Cidade (zoneamento, desapropriação, parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, etc), que são limitadores do direito de propriedade, e resultam do poder atribuído pelo texto constitucional, especialmente e exclusivamente, aos Municípios, para que através dos citados instrumentos, revelem a função social que desejam dar as propriedades localizadas no perímetro de seus Municípios, atendidas as características e demandas sociais, culturais e históricas.

i) concretizar o princípio constitucional da eficiência na ocupação e no uso do solo;

O Princípio da Eficiência na Administração Pública está previsto no artigo 37, caput, da Constituição Federal. A Lei nº 13.465/17 indica que deve ser adotado também na ocupação e no uso do solo. Para Celso Antonio Bandeira de Mello o princípio não parece ser mais do que uma faceta de um princípio mais amplo, tratado no Direito italiano: o princípio da boa-administração. Significa desenvolver a atividade administrativa do modo mais congruente, mais oportuno e mais adequado aos fins a serem alcançados, graças à escolha dos meios e da ocasião de utilizá-los, concebíveis como os mais idôneos para tanto. Não se coloca simplesmente como um dever ético ou como mera aspiração deontológica, senão como um dever atual e estritamente jurídico. Para Hely Lopes Meirelles, o Princípio da Eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional. Não se contenta que a atividade administrativa seja realizada com legalidade, exigindo-se, a partir de então, resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

A redação da alínea “i”, nos parece um tanto equivocada. O Princípio da Eficiência foi aqui banalizado, pois como podemos compreender da lição de Celso Antonio e Hely, este princípio norteia os atos da Administração Pública, a atividade administrativa é a sua causa, que aponta para um resultado de interesse público. Eficiência na ocupação do solo e no uso do solo talvez não seja a expressão mais adequada. O melhor seria dizer eficiência no “controle” da ocupação e no uso do solo. Nos parece que faltou aí a palavra controle. Pois estaria a Administração Pública agindo com eficiência no controle da ocupação e uso do solo urbano. Esse é o atributo da competência constitucional do Município, “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (artigo 30, VIII, da Constituição Federal).

j) prevenir e desestimular a formação de novos núcleos urbanos informais;

É com a citada eficiência da alínea acima que o controle da ocupação e do uso do solo produzirá resultados positivos para o interesse público. Prevenção e desestímulo a formação de novos núcleos urbanos informais é absolutamente diferente da repressão. Busca-se através desse objetivo medidas que evitem a ocupação, antecedam a posse do terreno pelos ocupantes, e isso pode ocorrer com a Prefeitura exercendo sua competência legal de defender a posse e propriedade dos bens de domínio público, bem como promover as medidas administrativas e judiciais concretas para a proteção ao meio ambiente e à ordem urbana, valendo para isso da Lei de Ação Civil Pública, termo de ajustamento de conduta e propositura de ação judicial.

Investir no patrulhamento terrestre e aéreo também apresenta resultados eficientes, pois a equipe de fiscalização do Poder Público deve impedir que criminosos ou infratores deturpem a ordem pública descumprindo a legislação, em absoluto desrespeito as autoridades públicas e ao interesse coletivo.

l) conceder direitos reais, preferencialmente em nome da mulher;

Do mesmo modo que já era previsto na Lei nº 11.977/09 (Programa Minha Casa, Minha Vida), a lei atual de regularização fundiária urbana elege a mulher como a chefe de família, a responsável pela administração do lar e pelo cuidado essencial dos filhos. Os títulos de “legitimação fundiária” e “legitimação de posse” devem ser concedidos preferencialmente para as mulheres. Se for casada não será necessária a outorga uxória ou marital, pois o artigo 1.647 do Código Civil somente exige isso para “alienação” e no caso é “aquisição” de direito real. Entretanto, no registro de imóveis, dependendo do regime de casamento, o bem precisará ser registrado no nome da esposa e do marido. A única exceção é para aqueles que estão casados no regime de separação de bens.

Na regularização fundiária, o registro é realizado em ato único, o que significa dizer que as informações sobre a condição civil dos ocupantes titulares de direitos reais deverão constar do “projeto de regularização fundiária urbana” e da “certidão de regularização fundiária”.

m) franquear participação dos interessados nas etapas do processo de regularização fundiária.

São “interessados” no processo de regularização os ocupantes e o dono do terreno. Não há previsão na Lei nº 13.465/17 de notificação dos ocupantes ou beneficiários da regularização fundiária urbana. A notificação é destinada apenas aos titulares de domínio, confinantes, responsáveis pela implantação do núcleo e terceiros interessados. Entretanto, isso não impede que os trabalhos desenvolvidos pela Prefeitura sejam acompanhados pelos interessados ou até mesmo que conte com a participação voluntária desses interessados em algumas ações.

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Quem pode fazer regularização fundiária rural?

Para ser beneficiário da regularização fundiária, o ocupante e seu cônjuge ou companheiro deverão atender aos seguintes requisitos: I – ser brasileiro nato ou naturalizado; II – não ser proprietário de imóvel rural em qualquer parte do território nacional, exceto na hipótese prevista no inciso II do parágrafo único do art. 38 da Lei nº 11.952, de 2009; III – praticar cultura efetiva; IV – comprovar o exercício de ocupação e exploração direta, mansa e pacífica, por si ou por seus antecessores, anteriores a 22 de julho de 2008; e V – não ter sido beneficiado por programa de reforma agrária ou de regularização fundiária de área rural, ressalvadas as exceções previstas no art. 8º do Decreto nº 10.592, de 2020.

É vedada a regularização de ocupações em que o ocupante ou seu cônjuge ou companheiro exerçam cargo ou emprego público nos seguintes órgãos: I – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento; II – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária; III – Ministério da Economia; ou IV – órgãos estaduais e distrital de terras.

Não será objeto de regularização fundiária a ocupação requerida por pessoa jurídica. Não será admitida a regularização em favor de ocupante que conste do Cadastro de Empregadores que tenham submetido trabalhadores a condições análogas à de escravo, do Ministério da Economia.

Como regularizar um imóvel rural?

O procedimento para regularização fundiária de ocupações incidentes em terras públicas rurais da União e do Incra, será instruído mediante processo administrativo de habilitação dos imóveis pretendidos, conforme as seguintes etapas: I – apresentação pelo requerente, por meio físico ou eletrônico, da documentação exigida, conforme disciplinado nesta norma; II – análise das ocupações por meio do sensoriamento remoto; III – verificação das informações declaradas com outras bases de dados do Governo Federal; e IV – realização de vistoria presencial, nas hipóteses aplicáveis.

Quanto custa para regularizar um imóvel rural?

Essa questão precisa ser analisada em cada caso. Pode ser gratuita ou onerosa, e o custo total da regularização rural dependerá, evidentemente, do tamanho do terreno e dos valores praticados no local, em relação a elaboração de estudos, desenhos e memoriais.

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Como comprovar a posse de um imóvel rural?

Na etapa de entrega ou disponibilização em formato digital de documentação, o interessado deverá apresentar os seguintes documentos: I – requerimento de regularização (anexo I) e declaração do requerente e do seu cônjuge ou companheiro (anexo II), sujeitos à responsabilização nas esferas penal, administrativa e civil, que contemplem os requisitos à regularização fundiária; II – documentos pessoais de identificação do ocupante e do seu cônjuge ou companheiro; e, se for o caso, demonstrativo do estado civil dos requerentes, podendo ser apresentados os documentos listados no anexo III; III – cópia da planta e do memorial descritivo do imóvel georreferenciado e objeto do requerimento de regularização, elaborados por profissional habilitado e devidamente credenciado junto ao Incra, validados via soluções de tecnologia da informação e comunicação – TIC do Incra, devendo constar a devida anotação de responsabilidade técnica – ART ou documento equivalente de acordo com norma específica do conselho profissional do responsável técnico; IV – comprovante de inscrição no Cadastro Ambiental Rural – CAR; e V – documentos ou outros meios que comprovem a ocupação e a exploração direta, exemplificadas na forma do anexo IV, quando for o caso.

A documentação comprobatória deverá ser, preferencialmente, apresentada em formato digital e, quando for o caso, assinada eletronicamente utilizando-se os recursos de certificado digital nos termos previsto em lei.

Não serão regularizadas ocupações que incidam sobre áreas objeto de demanda judicial até o trânsito em julgado da decisão, ressalvadas a hipótese de o objeto da demanda não impedir a análise da regularização da ocupação pelo Incra e a hipótese de acordo judicial.

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O primeiro diploma legal no Brasil a dispor sobre regularização de terrenos ocupadas foi a Lei das Terras Devolutas (Lei nº 601, de 1850). Previu em seu artigo 3º, §4º, que são terras devolutas as que não se acharem ocupadas por posses que, apesar de não se fundarem em título legal, forem legitimadas pela lei. E o artigo 5º previu que serão legitimadas as posses mansas e pacíficas por ocupação primária ou recebidas do primeiro ocupante. Desde que fossem destinadas ao cultivo e morada do posseiro.

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O Decreto-lei nº 58, de 1937 dispôs sobre os loteamentos, mas nada disse a respeito da regularização. Do mesmo modo, o Decreto-lei nº 271, de 1967, que ao dispor sobre loteamentos urbanos não fez qualquer referência aos terrenos ocupados.

Somente mais de 100 anos depois a União voltou a se preocupar com a regularização fundiária, através da Lei nº 6.766, de 1979, segundo as disposições contidas dos artigos 37 ao 49. Porém, a Lei nº 6.766 está mais preocupada em regularizar os parcelamentos do solo, isto é, os loteamentos. Enquanto a Lei nº 601 instituiu a legitimação de posse dos ocupantes, a Lei nº 6.766 era voltada a regularização dos loteamentos implantados a partir de um projeto organizado em lotes e comercializados pelo seu proprietário ou por quem assim tenha se apresentado. Não havia uma política para regularização das comunidades, bairros e vilas clandestinos ou irregulares, formados aleatoriamente de forma desorganizada ao longo dos anos. Diante da Lei nº 6.766 prevendo a possibilidade de regularização dos parcelamentos, diversas normas das Corregedorias Gerais de Justiça dos Estados foram expedidas tentando regulamentar internamente, nos Cartórios de Registro de Imóveis, o procedimento de registro dos parcelamentos irregulares.

O Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257, de 2001, no artigo 2º, inciso XIV, prevê como diretriz geral de política urbana, “a regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais”. E a Lei nº 11.977, de 2009, Lei do “Programa Minha Casa, Minha Vida”, estabeleceu um complexo procedimento de regularização fundiária dos chamados assentamentos urbanos. Substituída pela atual e não menos complexa Lei nº 13.465, de 2017, que agora denomina os terrenos ocupados ilegalmente como “núcleo urbano informal consolidado”.

A Medida Provisória nº 759/16, de 22 de dezembro de 2016, publicada no Diário Oficial da União em 23 de dezembro de 2016, instituiu normas gerais e procedimentos aplicáveis, no território nacional, à Regularização Fundiária Urbana – Reurb, a qual abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de núcleos urbanos informais.

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A Medida Provisória nº 759/16 foi elaborada pelo Ministério das Cidades, então comandado pelo seu Ministro, o Deputado Bruno Araújo, do PSDB.

A Medida Provisória nº 759/16, após longa tramitação no Congresso Nacional, foi aprovada, com mais de setecentas emendas e com medida liminar1 do Ministro Luís Roberto Barroso suspendendo o envio ao Presidente do texto aprovado pelo Senado sem que antes fosse apreciado novamente pela Câmara dos Deputados, por ter havido emenda de Senadores. Na mesma decisão, contrariando o que muitos aduziam que a Medida Provisória já tinha perdido os efeitos, o Ministro Luís Roberto Barroso determinou que ela estaria ainda em vigor, por analogia ao artigo 62, §12, da Constituição Federal.

O projeto de conversão foi sancionado em 11 de julho de 2017 pelo Presidente Michel Temer sem nenhum veto à parte de regularização urbana. Em 12 de julho de 2017 foi publicada a Lei nº 13.465/17, convertendo a Medida Provisória nº 759/16, com todas suas emendas, em lei.

Posteriormente, a Lei nº 13.465/17 foi regulamentada pelo Decreto nº 9.310, de 15 de março de 2018, que na maioria dos seus dispositivos repete o que já está na lei, com algumas novidades não previstas na lei.

Quais são os requisitos para que ocorra a regularização fundiária?

É determinante que o assentamento seja qualificado pela Prefeitura como “núcleo urbano informal consolidado”, pois a regularização fundiária urbana somente será admitida se ficar demonstrada e provada a “situação de fato” de ocupações de difícil reversão.

O que é Reurb?

Reurb é a sigla adotada oficialmente pela Lei nº 13.465/17 para representar o procedimento administrativo de regularização fundiária urbana de “núcleo urbano informal consolidado”, compreendido como os loteamentos, desmembramentos, condomínios, terrenos públicos ou particulares ocupados.

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O “projeto de regularização fundiária” é o documento que será submetido ao registro de imóveis contendo a descrição escrita e detalhada do “núcleo urbano informal consolidado”, constituído principalmente de desenhos, memoriais descritivos, declarações, além de estudos ambientais, quando for o caso. O “plano urbanístico de regularização fundiária” é parte integrante dele.

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É o artigo 35 da Lei nº 13.465/17 que estabelece o conteúdo mínimo do “projeto de regularização fundiária”. Vejamos:

Art. 35. O projeto de regularização fundiária conterá, no mínimo:

I – levantamento planialtimétrico e cadastral, com georreferenciamento, subscrito por profissional competente, acompanhado de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) ou Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), que demonstrará as unidades, as construções, o sistema viário, as áreas públicas, os acidentes geográficos e os demais elementos caracterizadores do núcleo a ser regularizado;

II – planta do perímetro do núcleo urbano informal com demonstração das matrículas ou transcrições atingidas, quando for possível;

III – estudo preliminar das desconformidades e da situação jurídica, urbanística e ambiental;

IV – projeto urbanístico;

V – memoriais descritivos;

VI – proposta de soluções para questões ambientais, urbanísticas e de reassentamento dos ocupantes, quando for o caso;

VII – estudo técnico para situação de risco, quando for o caso;

VIII – estudo técnico ambiental, para os fins previstos nesta Lei, quando for o caso;

IX – cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas, ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião da aprovação do projeto de regularização fundiária; e

X – termo de compromisso a ser assinado pelos responsáveis, públicos ou privados, pelo cumprimento do cronograma físico definido no inciso IX deste artigo.

O Projeto de Regularização Fundiária é aprovado e instrumentaliza-se através da Certidão de Regularização Fundiária – CRF.

É o documento expedido pelo Município ao final do procedimento da Reurb, constituído do projeto de regularização fundiária aprovado, do termo de compromisso relativo a sua execução e, no caso da “legitimação fundiária” e da legitimação de posse, da listagem dos ocupantes do núcleo urbano informal regularizado, da devida qualificação destes e dos direitos reais que lhes foram conferidos (artigo 11, V, da Lei nº 13.465/17).

A Certidão de Regularização Fundiária – CRF deverá conter, no mínimo (artigo 41, da Lei nº 13.465/17):

I – o nome do núcleo urbano regularizado;

II – a localização;

III – a modalidade da regularização;

IV – as responsabilidades das obras e serviços constantes do cronograma;

V – a indicação numérica de cada unidade regularizada, quando houver;

VI – a listagem com nomes dos ocupantes que houverem adquirido a respectiva unidade, por título de legitimação fundiária ou mediante ato único de registro, bem como o estado civil, a profissão, o número de inscrição no cadastro das pessoas físicas do Ministério da Fazenda e do registro geral da cédula de identidade e a filiação.

Todo núcleo urbano informal consolidado deve ter um nome e ser devidamente identificado. São exigências da Lei n 13.465/17 e devem estar presentes na Certidão de Regularização Fundiária – CRF.

Também é necessária a indicação da modalidade de regularização fundiária urbana, se Reurb-S ou Reurb-E, consignando, como falamos acima, que essa classificação pode ser de forma integral, parcial ou isolada por unidade imobiliária.

Os responsáveis pelo custeio do projeto de regularização e implantação da infraestrutura precisam estar indicados na certidão, bem como o cronograma de execução das obras de infraestrutura. Embora seja uma informação que já conste do “projeto de regularização fundiária”, que será levado obrigatoriamente a registro junto com a Certidão de Regularização Fundiária – CRF, o legislador volta a exigir que isso seja indicado na certidão, lógico que de forma resumida.

Quando a Prefeitura já possuir o cadastro imobiliário das unidades regularizadas, deverá indicar a numeração de cada uma delas juntamente com a listagem com os nomes dos ocupantes.

Se na decisão é aprovada a titulação dos ocupantes, com a indicação da unidade imobiliária de cada um, a identificação da ocupante chefe de família e de seu direito real, isso deverá constar nos mesmos termos na Certidão de Regularização Fundiária – CRF, visto que a decisão aprova o projeto, mas ela não precisa ser levada a registro. A decisão aprovando a Reurb não é documento que compõem o pedido de registro e sim a certidão.

Conforme o artigo 10, §5º, do Decreto nº 9.310/18, a listagem dos ocupantes e o instrumento indicativo do direito real constituído poderão ser encaminhados ao cartório de registro de imóveis em momento posterior ao registro da Certidão de Regularização Fundiária – CRF. Isso resolve o problema de alguns ocupantes recusarem, inicialmente, a fornecer documentos ou assinar declarações, o que impossibilita a Prefeitura de preencher os requisitos especialmente exigidos pelo artigo 41, inciso VI, da Lei nº 13.465/17, tal como RG, CPF, estado civil, além da necessidade de saber a renda mensal familiar do ocupante. Posteriormente ao registro, a Prefeitura poderá complementar a listagem inicial. Em relação aos que persistem em não fornecer documentos ou declarações, deverá a Prefeitura, conforme o caso, ingressar com ação de reintegração de posse (área pública) ou ação civil pública (área particular), além de promover demolições e embargos.

Segundo o artigo 38, parágrafo único, do Decreto nº 9.310/18, a Certidão de Regularização Fundiária – CRF, na hipótese de Reurb somente para titulação final dos beneficiários de núcleos urbanos informais já registrados junto ao cartório de registro de imóveis, dispensa a apresentação do projeto de regularização fundiária aprovado.

O registro da regularização fundiária urbana será requerido diretamente ao oficial do cartório de registro de imóveis da situação do imóvel e será efetivado independentemente de determinação judicial ou do Ministério Público. É dessa forma que estabelece o artigo 42, da Lei nº 13.465/17. Porém, essa mesma norma já se impunha como recomendação pelo Conselho Nacional de Justiça – CNJ, através do artigo 5º, do Provimento de nº 44, de 2015, segundo o qual o “processo de registro da regularização fundiária urbana, em quaisquer de suas fases, independerá de manifestação judicial ou do representante do Ministério Público, instaurando-se mediante requerimento escrito, dirigido ao oficial de registro da situação do imóvel”.

Das normas do artigo 42, da Lei nº 13.465/17 e do artigo 5º, do Provimento nº 44/15, destacamos três comandos: a) o requerimento de registro da regularização fundiária será efetivado diretamente ao oficial do cartório de registro de imóveis; b) independe de manifestação do Ministério Público; c) independe de decisão judicial.

Quem pode requerer a Reurb?

Pelo artigo 40, da Lei Federal nº 6.766/79, a legitimidade para propor a regularização dos loteamentos ou desmembramentos é do Município ou do Distrito Federal. O loteador também poderá promover a regularização do parcelamento. É ele, aliás, quem possui preferência para dar início as medidas visando a regularização do parcelamento, já que compete ao Poder Público notificá-lo para que este proceda a regularização. Somente quando desatendida a notificação pelo loteador, é que o Poder Público assume o dever de realizar a regularização do parcelamento.

Os trabalhos destinados a regularização do parcelamento do solo devem estar incumbidos a um dos órgãos púbicos municipais já existentes (Secretaria de Habitação, Secretaria de Meio Ambiente, Secretaria de Obras), ou a um órgão público municipal criado especificamente para esse fim, por lei.

Pode ser que a regularização, ao invés de ser atribuída a uma unidade administrativa, seja atribuída a uma comissão especial, instituída por decreto, prevista na lei regulamentadora, para dirigir os trabalhos relativos à regularização, devendo ser composta preferencialmente por engenheiros, arquitetos, procuradores, podendo os membros dessa comissão receberem gratificações por serviço extraordinário, desde que esse benefício esteja previsto em lei municipal.

Além disso, podem os Municípios ou o Distrito Federal criar as “Câmaras de Prevenção e Resolução Administrativa de Conflitos” destinadas a compor os conflitos que eventualmente possam surgir no momento em que são notificados os proprietários e vizinhos do núcleo urbano informal para que se manifestem no prazo de 30 dias. É um assunto que demanda regulamentação específica pelo Poder Público local, e que permite a celebração de Termo de Ajustamento de Conduta dirimindo eventuais conflitos, especialmente na questão do domínio do imóvel e na execução das obras de infraestrutura. Na ausência de regulamentação municipal, deve ser aplicada a Lei Federal nº 13.140/15, que “dispõe sobre a mediação entre particulares como meio de solução de controvérsias e sobre a autocomposição de conflitos no âmbito da administração pública”. É o que prevê o artigo 34, §1º, da Lei nº 13.465/17.

O desenvolvimento dos trabalhos destinados a regularização geralmente demandam despesas para viabilizar determinados instrumentos obrigatórios, tal como o pagamento de certidões cartorárias ou judiciais, notificações pelos cartórios, plotagem de plantas, cópia de processos administrativos ou judiciais, pagamento de diligências, contratação de estudos técnicos, contratação de elaboração de levantamentos topográficos ou planialtimétricos, desapropriação de imóveis, execução das obras de infraestrutura essencial, equipamentos comunitários e melhorias habitacionais, exigidas pelos artigos 31 e 32 da Lei nº 13.465/17, entre outras despesas.

Esses recursos orçamentários devem estar previstos no Plano Plurianual, na Lei de Diretrizes Orçamentárias e na Lei Orçamentária, sendo ainda possível a abertura de créditos adicionais suplementares ou especiais, tudo respeitando as disposições da Lei Federal nº 4.320/64 e da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Quando o núcleo urbano informal consolidado for Reurb-S (interesse social), ou quando for Reurb-E (interesse específico) de área pública com posterior ressarcimento ao Município, haverá despesas com o custeio do projeto de regularização e infraestrutura, a serem, em princípio, suportados pelo próprio Município. Segundo o artigo 4º, §3º, do Estatuto da Cidade, se a regularização fundiária demandar dispêndio de recursos por parte do Poder Público municipal deve ser objeto de controle social, garantida a participação de comunidades, movimentos e entidades da sociedade civil. Neste caso, deverá o Município, além de dar publicidade aos atos decisórios da Reurb, realizar audiências públicas apresentando para a comunidade que constitui o núcleo informal, bem como para os movimentos e entidades da sociedade civil, além da população em geral, o “projeto de regularização fundiária”, para que se discuta especificamente as despesas envolvendo a elaboração do projeto e as obras de infraestrutura essencial, equipamentos comunitários, melhorias habitacionais e o cronograma de execução.

O que é documentação fundiária?

É uma expressão adotada por alguns despachantes, mas que não está prevista na Lei nº 13.465/17. Podemos entender como “documentação fundiária” o projeto de regularização fundiária a certidão de regularização fundiária, os quais apresentam nos artigos 35, 36 e 41, os documentos necessários para levar a registro a regularização fundiária.

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O “projeto de regularização fundiária” é o documento que será submetido ao registro de imóveis contendo a descrição escrita e detalhada do “núcleo urbano informal consolidado”, constituído principalmente de desenhos, memoriais descritivos, declarações, além de estudos ambientais, quando for o caso. O “plano urbanístico de regularização fundiária” é parte integrante dele.

É o artigo 35 da Lei nº 13.465/17 que estabelece o conteúdo mínimo do “projeto de regularização fundiária”. Vejamos:

Art. 35. O projeto de regularização fundiária conterá, no mínimo:

I – levantamento planialtimétrico e cadastral, com georreferenciamento, subscrito por profissional competente, acompanhado de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) ou Registro de Responsabilidade Técnica (RRT), que demonstrará as unidades, as construções, o sistema viário, as áreas públicas, os acidentes geográficos e os demais elementos caracterizadores do núcleo a ser regularizado;

II – planta do perímetro do núcleo urbano informal com demonstração das matrículas ou transcrições atingidas, quando for possível;

III – estudo preliminar das desconformidades e da situação jurídica, urbanística e ambiental;

IV – projeto urbanístico;

V – memoriais descritivos;

VI – proposta de soluções para questões ambientais, urbanísticas e de reassentamento dos ocupantes, quando for o caso;

VII – estudo técnico para situação de risco, quando for o caso;

VIII – estudo técnico ambiental, para os fins previstos nesta Lei, quando for o caso;

IX – cronograma físico de serviços e implantação de obras de infraestrutura essencial, compensações urbanísticas, ambientais e outras, quando houver, definidas por ocasião da aprovação do projeto de regularização fundiária; e

X – termo de compromisso a ser assinado pelos responsáveis, públicos ou privados, pelo cumprimento do cronograma físico definido no inciso IX deste artigo.

Conforme o artigo 35, IV, da Lei nº 13.465/17, é obrigatório que o “projeto de regularização fundiária” contenha um “projeto urbanístico”:

Art. 35. O projeto de regularização fundiária conterá, no mínimo:

IV – projeto urbanístico;

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O projeto urbanístico é parte integrante do projeto de regularização fundiária. O projeto urbanístico não era previsto na Lei nº 11.977/09 e também não estava previsto na Medida Provisória nº 759/16 (convertida na Lei nº 13.465/17), sendo incluído em razão de emenda parlamentar, tendo ele por finalidade, como veremos adiante, individualizar as unidades imobiliárias – as particulares e as que ficarão no domínio público – bem como a indicação do sistema viário, dos equipamentos urbanos e comunitários e da execução da infraestrutura essencial.

Podemos afirmar que enquanto o projeto de regularização fundiária tem finalidade de descrever o núcleo urbano informal consolidado de forma global e identificando suas desconformidades jurídicas, ambientais e urbanísticas, o projeto urbanístico objetiva detalhar o núcleo internamente, lotes e áreas com destinação pública, obras a serem executadas e a solução para as desconformidades, planejando a urbanização final do núcleo em todos os seus atributos (infraestrutura para garantia da habitabilidade e titulação dos ocupantes).

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Cabe dar cumprimento a Instrução Normativa nº 104, de 2021, do INCRA, que fixa os procedimentos para regularização fundiária das ocupações incidentes em áreas rurais.

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Conforme o artigo 3º, da Lei nº 11.952, de 2009, são passíveis de regularização fundiária nos termos desta Lei as ocupações incidentes em terras: I – discriminadas, arrecadadas e registradas em nome da União com base no art. 1o do Decreto-Lei no 1.164, de 1o de abril de 1971; II – abrangidas pelas exceções dispostas no parágrafo único do art. 1o do Decreto-Lei no 2.375, de 24 de novembro de 1987; III – remanescentes de núcleos de colonização ou de projetos de reforma agrária que tiverem perdido a vocação agrícola e se destinem à utilização urbana; IV – devolutas localizadas em faixa de fronteira; ou V – registradas em nome do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – Incra, ou por ele administradas.

Para regularização da ocupação, nos termos do artigo 5º, da Lei nº 11.952, o ocupante e seu cônjuge ou companheiro deverão atender os seguintes requisitos: I – ser brasileiro nato ou naturalizado; II – não ser proprietário de imóvel rural em qualquer parte do território nacional; III – praticar cultura efetiva; IV – comprovar o exercício de ocupação e exploração direta, mansa e pacífica, por si ou por seus antecessores, anterior a 22 de julho de 2008; V – não ter sido beneficiado por programa de reforma agrária ou de regularização fundiária de área rural, ressalvadas as situações admitidas pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário.

Quem pode fazer regularização fundiária rural?

A regularização das terras rurais é de competência da União. Compete ao Incra, atendidos os requisitos desta norma, expedir os títulos de domínio – TD das áreas objeto de regularização fundiária.

Como tirar certidão negativa do INCRA?

Segundo o próprio INCRA, Certificado de Cadastro do Imóvel Rural (CCIR) pode ser emitido via internet ou presencialmente em uma unidade de atendimento do Incra. Pagar a Taxa de Serviço Cadastral Conforme o tamanho do imóvel rural.

Como regularizar uma terra rural?

Para o procedimento de regularização fundiária, é necessário que a gleba pública federal atenda aos seguintes requisitos: I – registro no Cartório de Registro de Imóveis em nome da União ou do Incra; II – limites georreferenciados ou reconhecidos pelo Incra; e III – assentimento prévio do Conselho de Defesa Nacional – CDN, na porção que incidir em faixa de fronteira.

A identificação do título de domínio destacado originariamente do patrimônio público será obtida a partir de memorial descritivo, assinado por profissional habilitado e com a devida Anotação de Responsabilidade Técnica – ART, contendo as coordenadas dos vértices definidores dos limites do imóvel rural, georreferenciadas ao Sistema Geodésico Brasileiro.

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